Een onderzoek naar de uitdagingen op het gebied van governance bij interministeriële samenwerking
05 maart, 2026
Auteur: drs. Nard Janssens
- hoge complexiteit door snel veranderende IT en afhankelijkheden tussen platformen, data-koppelingen, en leveranciers,
- politieke dynamiek en wisselende prioriteiten, en
- verkokering door gescheiden ministeriële hiërarchieën.
Hierdoor ontstaan sturingsdilemma’s in de governance op de samenwerking. IT-afhankelijkheden vergroten informatie-asymmetrie en maken afspraken minder voorspelbaar. Politieke dynamiek beïnvloedt prioritering en kan escalatie bemoeilijken, terwijl verkokering het eigenaarschap diffuus maakt en meerdere opdrachtgevers tegenover elkaar plaatst.
Probleemstelling
Gangbare theorieën bespreken deze sturingsdilemma’s maar zelden in de specifieke context van de overheid. Daardoor blijft ook onduidelijk welke governance-risico´s kunnen optreden en welke instrumenten toegepast moeten worden. Omdat de oplossing vaak begint bij het onderkennen van het probleem – de sturingsdilemma’s – is verdiepend onderzoek uitgevoerd om deze expliciet te maken voor de specifieke overheidscontext.
Bevindingen
De sturingsdilemma’s zijn systematisch verkend via literatuur en casusinterviews, en specifiek patronen tussen samenwerkingspartners binnen de overheid zijn geïdentificeerd. Hierbij is geput uit recente IT-cases (laatste ~15 jaar) waar meerdere ministeries betrokken waren.
De eerder geschetste bestuurlijke context blijkt niet alleen complex, maar ook bepalend voor de wijze waarop bekende sturingsdilemma’s zich manifesteren. Een deel van de geïdentificeerde dilemma’s, zoals informatie-asymmetrie, meerdere opdrachtgevers, persoonlijke belangen en onvolledige contracten, is ook in bredere governance- en agency-literatuur beschreven. In interministeriële overheidscontexten krijgen deze echter een specifieke intensiteit door de combinatie van IT-afhankelijkheid, politieke dynamiek en verkokerde verantwoordelijkheden. IT-afhankelijkheden vergroten informatie-asymmetrie en beperken de voorspelbaarheid van afspraken. Politieke dynamiek bemoeilijkt consistente prioritering en effectieve escalatie. Verkokering versterkt het probleem van meerdere opdrachtgevers en diffuus eigenaarschap.
Daarnaast identificeert het onderzoek een viertal sturingsdilemma’s die in de literatuur nauwelijks expliciet zijn benoemd, maar in de praktijk van interministeriële digitale dienstverlening consistent naar voren kwamen. Deze governance-uitdagingen hangen direct samen met de specifieke bestuurlijke inrichting van de overheid en de beperkte marktwerking binnen één Staat. Het betreft met name (1) beperkte aanbestedingsruimte en quasi-monopolyposities, (2) de smalle ‘Goldilocks-zone’ bij escalatie, (3) het lastig kunnen afrekenen op resultaat binnen één rechtspersoon en (4) de lage implementatieprioriteit vanuit de opdrachtgever. Uit de literatuur en cases is een samenhangende lijst van sturingsdilemma’s opgesteld, specifiek voor de overheid:
- Beperkte aanbestedingsruimte en quasi-monopolyposities: Technische beperkingen, unieke expertise en rijksbrede afspraken reduceren de keuzemogelijkheden van een opdrachtgever voor een uitvoerder; waar alternatieven ontbreken, verschuift de onderhandelingsmacht richting uitvoerder en neemt de prikkel bij deze uitvoerder om te presteren af.
- Escaleren binnen een smalle ‘Goldilocks-zone’: Te laag in de organisatie ontbreekt mandaat; te hoog ontbreekt tijd en inhoud, en escalatie wordt al snel politiek geladen. Daardoor blijven conflicten hangen of tactisch snel omhoog geëscaleerd.
- Lastig afrekenen op resultaat: Binnen de overheid zijn contracten vaak niet hard afdwingbaar; afspraken zijn bovendien niet altijd scherp genoeg om op te sturen.
- Lage implementatieprioriteit bij opdrachtgever: Sturing wordt vooral ingericht voor politiek zichtbare trajecten; elders wordt governance gedelegeerd, met wisselende effecten op consistentie en monitoring.
- Persoonlijke belangen: Individuele belangen en reputatieoverwegingen kunnen de besluitvorming beïnvloeden en de samenwerking bemoeilijken. Wanneer persoonlijke verhoudingen onder druk staan of actoren primair hun eigen positie of imago bewaken, kan dit besluitvorming vertragen of verschuiven naar procedurele discussies en de voortgang belemmeren.
- Autonomie agentschappen: Uitvoeringsorganisaties beschikken vaak over een hoge mate van autonomie en bepalen in belangrijke mate hun eigen portfolio en werkwijze. Ministeries formuleren doorgaans het ‘wat’, maar hebben beperkte invloed op het ‘hoe’. In de praktijk kan dit betekenen dat opdrachten vertragen of zelfs worden geweigerd wanneer zij niet passen binnen de prioriteiten van het agentschap. Dat beperkt de ruimte voor bijsturing.
- Informatie-asymmetrie: Uitvoeringsorganisaties beschikken vaak over meer inhoudelijke en technische informatie dan de opdrachtgevers. Deze informatievoorsprong bemoeilijkt effectieve monitoring en maakt opdrachtgevers afhankelijk van rapportages en duiding van de uitvoerder zelf. Dat vergroot het risico op eenzijdige informatievoorziening en maakt bijsturing lastiger dan formeel wordt aangenomen.
- Prioritering tussen opdrachtgevers: De uitvoerende partijen behoren vaak tot verschillende ministeriële lijnen en bedienen meerdere opdrachtgevers; verzoeken van verschillende opdrachtgevers moeten daardoor concurreren om schaarse capaciteit.
- Conflictaversie bij opdrachtgever: In de publieke sector speelt risicomijding een duidelijke rol. Vrees voor persoonlijke of politieke consequenties kan ertoe leiden dat escalatie wordt vermeden, prioriteringsdiscussies worden uitgesteld en vooral zachte sturingsinstrumenten worden ingezet in plaats van formele maatregelen.
- Beperkte rationaliteit en onvolledige afspraken: IT-projecten binnen de overheid zijn complex en moeilijk volledig voorspelbaar. Contracten en afspraken dekken daardoor niet alle toekomstige situaties af en zijn bovendien vaak niet juridisch hard afdwingbaar binnen de Staat. In combinatie met beperkte rationaliteit bij besluitvorming leidt dit tot onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en bemoeilijkt dit het daadwerkelijk aanspreken van uitvoerende partijen op resultaat.
Verdieping: drie observaties met bijzondere relevantie voor sturing
Drie observaties springen bijzonder in het oog, omdat zij meerdere sturingsdilemma’s met elkaar verbinden.
- Structurele afhankelijkheidsomkering (de paradox)
De opdrachtgevers zijn in de praktijk vaak afhankelijker van de uitvoerende agentschappen dan andersom, terwijl klassieke theorie juist uitgaat van dominante sturing door de opdrachtgever zelf. De uitvoerder beschikt vaak over de informatie, capaciteit en uitvoeringskennis die nodig zijn om beleid te realiseren. Dit is niet slechts een incidenteel uitvoeringsprobleem, maar we zien hier een structurele verschuiving in machts- en afhankelijkheidsverhoudingen binnen de governance-structuur. - Escalatie als systeembeperking
De Goldilocks-zone laat zien dat escalatie geen neutraal instrument is. Te laag in de organisatie ontbreekt mandaat; te hoog wordt escalatie politiek geladen. De hiërarchie levert dus niet automatisch bijsturingskracht op. Escalatie is daarmee gebonden aan politieke en organisatorische grenzen en we zien ook dat dit besef tactisch ingezet wordt door de partijen. - Formele contracten zijn geen garantie voor afdwingbaarheid
Binnen één Staat is juridische afdwingbaarheid beperkt. Veel afspraken zijn bestuurlijk van aard en niet juridisch afdwingbaar, zelfs een formeel contract niet. Dit sluit aan bij de bevinding dat in de overheidscontext relationele vormen van governance mogelijk passender zijn dan strikt contractuele sturing.
Deze drie observaties maken duidelijk dat sturing niet alleen een kwestie is van formele afspraken, maar ook van machtsverhoudingen, informatieposities en bestuurlijke realiteit.
Conclusie
Het beeld dat ontstaat is paradoxaal: de opdrachtgevers blijken in de praktijk vaak sterker afhankelijk van uitvoerende agentschappen dan omgekeerd. Deze afhankelijkheidsverhouding vergroot het risico op vertraging, hogere kosten en prestaties die achterblijven bij de beleidsambitie.
De bevindingen maken zichtbaar dat bestaande governance-inrichting en sturingsafspraken niet altijd aansluiten bij deze bestuurlijke realiteit. Zij onderstrepen het belang van aandacht voor prioritering tussen meerdere opdrachtgevers, informatievoorsprong van uitvoerders, realistische escalatiepaden en feitelijke afdwingbaarheid.
Implicaties voor praktijk van de auditor
Het onderzoek maakt interministeriële governance-risico’s concreet, zoals onduidelijke accountability, ineffectieve escalatie, beperkte aanbestedingsruimte en lage implementatieprioriteit. Dit helpt auditors om deze risico’s niet alleen als algemene governance-vraagstukken te zien, maar specifiek te herkennen in samenwerkingen tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties.
Als auditor kun je de volgende vragen stellen:
- Beschikt de opdrachtgever in de praktijk over voldoende informatie en onderhandelingsruimte?
- Is escalatie werkelijk uitvoerbaar of slechts formeel vastgelegd?
- Bieden afspraken daadwerkelijk houvast wanneer belangen uiteenlopen?
Deze bevindingen kunnen expliciet worden verbonden aan bestaande normenkaders (zoals BIO/ISO 27001, ISO 38500 en COBIT) en worden vertaald naar scherpere toets criteria en aanbevelingen. Omdat veel van deze sturingsdilemma’s zich manifesteren als governance-risico’s die politiek, relationeel en afhankelijk van informatiepositie zijn, betekent dit voor audits:
- Interviews en contextanalyse blijken in deze context vaak noodzakelijk.
- Documentreview alleen is onvoldoende.
- “Papieren governance” kan sterk afwijken van feitelijke sturing.
Daarmee kunnen auditors niet alleen tekortkomingen signaleren, maar ook bijdragen aan beter ingerichte governance, scherpere afspraken en realistischer sturingsmechanismen in complexe interministeriële IT-samenwerkingen.
Lees het volledige onderzoek
Bovenstaande is een samenvatting van het academische paper A Review of Governance Challenges in Cross-Ministerial Collaborations for IT-based Service Provisioning (september 2025). Het volledige onderzoek biedt verdieping in theorie, methodologie en casuïstiek.
Bij het schrijven van dit artikel is gebruikgemaakt van een AI-tool (ChatGPT van OpenAI) ter ondersteuning bij taal- en structuurverbetering. De inhoud is door de auteur handmatig gecontroleerd en definitief opgesteld.
Drs. Nard Janssens
Strategisch business & I-controller Ministerie van LVVN,
Meer dan 20 jaar ervaring in IT-servicemanagement, risicomanagement, bedrijfscontrole, IT-governance en IT-businesswaarde bij de Nederlandse centrale overheid.
Docent Financieel Management en Controlling
Nard is tevens docent Financieel Management en Controlling voor buitenlandse overheden die zich voorbereiden op toetreding tot de EU.
PhD onderzoeker TU Delft
De afgelopen twee jaar doet Nard promotieonderzoek aan de TU Delft naar de governance van publiek-private partnerschappen en belangenafstemming.
